Pedro Luis Uriarte y Guillermo Dorronsoro. Exconsejero de Economía y Hacienda del Gobierno Vasco y Decano de Deusto Business School: El concierto es un instrumento de gestión que requiere capacidades, conciencia fiscal y no corrupción

2018-03-07

AGUIRRE SORONDO, Juan

Puesto que la foralidad reside en los Territorios Históricos y Navarra, ¿no debería hablarse de “naciones forales”, en plural?

Pedro Luis Uriarte (U.): Bueno, empezamos con una pregunta... ¿no te parece Guillermo?

Guillermo Dorronsoro (D.): Sí, fácil de contestar...

U.: Interesante pero complicada. Desde mi punto de vista, hay que distinguir dos planos distintos. Por un lado el plano formal-institucional y por otro lado el plano conceptual. Desde una perspectiva formal, lo que dicen las leyes, los textos legales, y desde una perspectiva complementaria que refleja ese plano institucional —es decir, cómo se organiza el concierto y el convenio—, es obvio que hay un reconocimiento, vamos a decir, de cuatro actores fundamentales que son los que ostentan las capacidades reconocidas en estos dos sistemas. Son lo que se llaman “las tres instituciones competentes de los Territorios Históricos”, que es una forma elíptica de decir las Juntas Generales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, y por otro lado, el Parlamento Foral de Navarra.

Desde un punto de vista conceptual se habla de concierto, se habla de convenio, lees lo que es el concierto y el convenio, y es prácticamente lo mismo. Ese proceso vamos a decir de disociación institucional empieza en 1841, cuando Navarra acepta perder su estatus formal de reino para convertirse en provincia a cambio de una serie de reconocimientos de tipo institucional, posición de la Diputación Foral, recaudación de impuestos, etc. que es lo que recoge la Ley paccionada. Y luego, lo que eran las tres provincias exentas siguen su propio camino hasta que ya en el año 1980,existiendo en el concierto vasco un reconocimiento de tres instituciones que son las que tienen los derechos, las que llamábamos antes “competentes de los Territorios Históricos”, sin embargo hay un elemento muy significativo, que es que no hay tres cupos como históricamente existieron a nivel de las entonces llamadas provincias vascongadas o provincias exentas, sino un único cupo global integrado por el de los tres Territorios Históricos. Entonces, esa idea de federación está implícita en ese modelo de un único cupo global. Yo lo veo así...

D.: Sí, los principios históricos fundamentales quedan asentados por el hecho de que el convenio y el concierto en esencia son lo mismo. Es el mismo instrumento aunque por el marco actual tiene que haber esa diferenciación en las dos Comunidades Autónomas, que es con lo que hay que jugar, y dentro de lo que es el vasco, la articulación de cada uno de los Territorios Históricos responde a ese modelo federal. O sea que a mí me parece que los principios históricos en la arquitectura que se plantea en este momento quedan suficientemente recogidos. Habrá gente que quisiera ser más ambicioso y extenderlo al conjunto de Euskal Herria, pero el marco no lo permite en este momento.

U.: El marco político e institucional ¿no?

D.: Así es.

Guillermo Dorronsoro

“Los principios históricos fundamentales quedan asentados por el hecho de que el convenio y el concierto en esencia son lo mismo”.

¿Qué han supuesto el Concierto y el Convenio para el devenir institucional, económico y político del País Vasco y de Navarra?

D.: No es ya debido al concierto sino a las decisiones que se han tomado a su amparo que ha funcionado muy bien nuestra economía y nuestro modelo social, si bien es cierto que si no hubiera existido el concierto esas mismas decisiones no hubieran podido tomarse. Es decir, que hay que dar al césar lo que es del césar y al rey lo que es del rey. El concierto no responde, yo creo, de todo lo bueno que ha pasado en este país en los últimos años, ha habido muchas decisiones bien tomadas por los gobiernos que han ido sucediéndose. Lo cierto es que si no hubiera existido el concierto esas decisiones hubieran sido más complicadas porque su marco de financiación hubiera estado más complicado.

U.: Desde una perspectiva económica en cambio, lo apuntabas muy bien, el tema es más discutible. Primero, los enemigos del concierto, sorprendentemente, cuando hablan del mismo, lo que dicen a veces es que todo lo que tenemos aquí se lo debemos al concierto. Una forma de atacar al concierto, y de justificar que esto es un régimen privilegiado, es la magnificación de que todo lo bueno, básicamente consecuencias económicas, lo debemos al concierto. Esa es una mentira absoluta. El concierto no es una varita mágica que todo lo convierte en oro. El concierto es un instrumento de gestión: que requiere capacidades de gestión, requiere conciencia fiscal clara en los contribuyentes porque el que no contribuya aquí no está aportando el sostenimiento de los servicios públicos, requiere no corrupción, porque todo lo que se vaya por corrupción otra vez lo estás quitando de servicios públicos...

Otra pregunta que se hace: ¿el concierto es extensible a todas las Comunidades Autónomas? Técnicamente sí, políticamente depende de la coyuntura, constitucionalmente ahora no, pero —muy importante— aunque se extendiera el concierto a todas las Comunidades Autónomas no todas tendrían los mismos resultados. Por lo tanto, la valoración económica del concierto es discutible.

D.: Ha dado estabilidad. La estabilidad es buena para el desarrollo económico y social, el que haya un marco entre el Estado y... Otras Comunidades Autónomas carecen de eso, no hay un marco pactado que satisfaga a las dos partes... Y yo creo que esa estabilidad ha sido muy buena en general.

U.: Yo creo que eso ha sido fundamental. Tienes razón.

Pedro Luis Uriarte

“No es ya debido al concierto sino a las decisiones que se han tomado a su amparo que ha funcionado muy bien nuestra economía y nuestro modelo social, si bien es cierto que si no hubiera existido el concierto esas mismas decisiones no hubieran podido tomarse”.

El pacto es lo que legitima y fundamenta al Concierto y al Convenio. ¿Qué implica para las partes esta necesidad de pactar? ¿Es un pacto entre iguales?

U.: Es un pacto entre diferentes. Pero situémonos en la edad bíblica: David contra Goliat. ¿Qué es mejor, una lucha entre David y Goliat (y no hace falta que explique quién es David y quién es Goliat en la historia del concierto), o que pacten una solución? Obviamente el pacto, que es entre diferentes porque el Estado, que es más, más potente, más recursos, más medios, más grande, más habitantes, más valor económico..., está pactando en este caso concreto con Hego Euskal Herria, con cuatro Territorios Históricos que forman parte del Estado en forma de dos Comunidades Autónomas y que son mucho más pequeñitos. Por lo tanto el pacto lo que significa es básicamente una limitación de capacidades para el más grande. Y significa un reconocimiento de esas mismas capacidades para los más pequeños. Yo creo que el pacto es por lo tanto un elemento de confluencia entre dos poderes de distinto tamaño y de distinta intensidad y que beneficia básicamente al más débil y a los más pequeños.

D.: La necesidad de pactar entre dos, y que sea necesario el acuerdo de las dos partes para ir avanzando en las decisiones que confluyen en el concierto, es un pacto entre diferentes, es evidente, pero al mismo tiempo los iguala en las decisiones que hay que tomar.

U.: Así es. Estamos en un sistema de pacto partiendo de un modelo que inicialmente se impone.

D.: Así es, en 1876.

U.: 1876... 1878 que es el primer concierto, el primer concierto se impone. Y sin embargo, por la evolución, el devenir, la habilidad de los negociadores, la capacidad de resistencia que se ha acreditado por parte vasca, también la habilidad negociadora... pues se ha conseguido una situación en la que en estos momentos esa fórmula de pacto está reconocida. No sólo está reconocida, sino que desde el año 1981 que se aprueba el concierto en el que yo tuve el honor de participar en su negociación, han pasado por las Cortes generales nada menos que dieciséis leyes, todas ellas pactadas, la última aprobada en 2014 con la incorporación de siete nuevos impuestos al concierto económico. Y eso te da un estatus diferencial desde un punto de vista político con el resto de Comunidades Autónomas a las que el Estado impone sus condiciones unilateralmente, absolutamente valiosísimo.

Pedro Luis Uriarte y Guillermo Dorronsoro

“La necesidad de pactar entre dos, y que sea necesario el acuerdo de las dos partes para ir avanzando en las decisiones que confluyen en el concierto, es un pacto entre diferentes, es evidente, pero al mismo tiempo los iguala en las decisiones que hay que tomar”.

Con este mecanismo de autogobierno, los entes forales asumen un riesgo unilateral. ¿Qué significa y qué trascendencia tiene esto?

D.: Claro, es un concepto muy importante a la hora de entender el concierto, el riesgo unilateral, porque al final al Estado hay que pagarle sí o sí. Es decir, que la cuota que nos corresponde en los gastos y en las inversiones del Estado esa la tenemos que asumir por la parte alícuota.

U.: Es nuestro casero, ¿no? Le estamos arrendando una serie de servicios y hay que pagar.

D.: La parte que pagamos al Estado, independientemente de cómo vaya nuestra recaudación, esa la tenemos que pagar sí o sí. Si nuestra recaudación va mal, como en este momento que la coyuntura económica afecta al marco recaudatorio y bajan los impuestos... la corrupción es algo que también afecta a la recaudación... y todo eso nunca va a detraer la parte que cobra el Estado, va a detraer lo que luego nosotros podemos dedicar a los servicios sociales, al apoyo a la industria... Por lo tanto el riesgo que asumimos es unilateral.

U.: Efectivamente existe un riesgo, pero como todo riesgo tiene su recompensa, tiene su reward, existe también un beneficio del concierto que muchas veces no se ve. ¿Y cuál es el beneficio del concierto? Que la enorme ventaja que tiene el modelo actual es que si tú gestionas bien, si consigues que tu economía crezca y por lo tanto consigues recaudar, si controlas el fraude fiscal, la elusión, la economía sumergida, como lo que pagas es una cantidad fija todo lo que recaudes de más te lo quedas tú. Entonces eso, una vez más, permite plantear al ciudadano o a la ciudadana vasca algo muy claro: “Oiga, si usted paga sus impuestos va a recibir directamente unos servicios de calidad”. Una buena administración en un servicio público esencial para millones de personas como es ese, como es la sanidad, sobre todo a las más débiles, las más ancianas, pues es un elemento sustancial gracias a la ventaja que nos da el concierto económico. Usted tiene el riesgo de recaudación pero tiene la ventaja de la administración. Y si recaudo más eso significa más sanidad, mejor educación, mejores carreteras, más seguridad, etc.

D.: Todo sistema que nos hace más responsables, es bueno.

Guillermo Dorronsoro

“Creo que el sistema del concierto aporta responsabilidad y aporta transparencia en la información económica que fluye entre las Administraciones”.

En el contexto de la economía globalizada, ¿qué debilidades y qué fortalezas implican el Convenio y el Concierto?

U.: Pues quizás, por encontrar una, yo diría que como para nosotros el contexto globalizado más próximo es la Unión Europea, estamos hablando de la principal economía del mundo en términos de tamaño junto con Estados Unidos, más o menos el 18% del PIB mundial, estamos hablando de 500 millones de personas...

D.: Nuestra globalización arranca en Europa.

U.: ...Entonces, en ese contexto europeo, ¿cuál es nuestra limitación? Que se produce una situación sorprendente. Que reconociendo el concierto que tenemos capacidad de mantener, establecer y regular el régimen tributario, y estando esas capacidades reconocidas por la máxima instancia judicial europea, por el Tribunal de Justicia de la UE con sede en Luxemburgo, sin embargo, cuando en lo que son ámbitos ejecutivos de la UE se plantea un debate de algo que atañe directamente a esa competencia nuestra —no sé, la armonización fiscal—, sin embargo, lo que son las comunidades forales, la Comunidad Foral de Navarra, Comunidad Autónoma Vasca y sus Territorios Históricos, no solamente no tienen voto, no tienen voz para defender su punto de vista en esa instancia. Lo cual resulta absolutamente sorprendente.

D.: Incongruente.

U.: Fíjate lo que puede suponer que en un momento determinado, como ya se ha producido a lo largo de los últimos 138 años, al frente del gobierno central hay personas o partidos políticos que son radicalmente contrarias al concierto económico, se puede producir el contrasentido de que el que está defendiendo el punto de vista vamos a denominarlo foral, para incorporar a las cuatro realidades institucionales a las que afecta es el que te está discutiendo esos propios derechos de responsabilidades a nivel del Estado. Bueno, esa es una limitación muy importante y por lo tanto conseguir ese reconocimiento de representatividad europea en lo que son ámbitos de tus competencias primigenias diferenciadas...

D.: Eso sería lo coherente con el marco...

U.: Sería lo coherente con el marco pero no se está produciendo. Luego, ventajas que tiene en el ámbito globalizado: la ventaja de la proximidad. ¿Y la ventaja de la proximidad qué significa en términos de gasto público? La ventaja del conocimiento. Si le preguntas en estos momentos al señor Obama cuáles son los problemas que tiene Euskal Herria o cuáles son los problemas que tiene Etxarri Aranaz y cómo resolver sus problemas, los de sanidad y educación... no tiene ni idea. Por lo tanto, esa ventaja de proximidad a mí me parece muy importante. Los problemas de los ciudadanos se conocen mejor en un sistema globalizado desde la cercanía. Y la administración del gasto por lo tanto puede ser muchísimo más eficiente, mucho mejor desde esa proximidad.

D.: A veces cuando se habla de la capacidad fiscal, se piensa que únicamente sirve para hacer paraísos fiscales. Nos olvidamos que sirve también para hacer exactamente lo contrario. Para construir un sitio en el que haya un sistema progresivo, en el cual las rentas más altas contribuyan de manera más importante, y las rentas más bajas en menor medida. Y eso es muy importante para crear una identidad como pueblo porque la injusticia es lo que más nos rompe como sociedad.

U.: La injusticia y la desigualdad.

D.: Eso se ve objetivamente medido por indicadores estadísticos: el País Vasco tiene uno de los índices de desigualdad más bajos de la UE. Eso en parte es debido, de nuevo, no al concierto sino a las decisiones fiscales que se han tomado al amparo del concierto: es necesario que exista el concierto, luego se han aplicado unas políticas fiscales que han garantizado una sociedad igualitaria. Y eso es muy importante para generar una identidad, para saber esto que decimos, dónde estamos o quiénes somos. Eso nos ayuda.

Yo creo que también hay otra parte, que es la que tiene que ver, no con crear paraísos fiscales, pero sí con hacer una utilización inteligente de las posibilidades que da para captar inversiones, para traer empresas, para traer multinacionales, que en este momento de la globalización es muy importante. Ahí todavía tenemos que afilar más el lápiz. Yo creo que tenemos que utilizar el concierto, en esta época en la cual es muy importante captar sobre todo talento y nuevos negocios, nueva industria del conocimiento, el generar un marco atractivo para captar estas inversiones; es una de las herramientas que tenemos gracias al concierto. Y yo creo que son dos elementos muy importantes.

U.: Estoy totalmente de acuerdo.

Pedro Luis Uriarte

“Una buena administración en un servicio público esencial para millones de personas como es ese, como es la sanidad, sobre todo a las más débiles, las más ancianas, pues es un elemento sustancial gracias a la ventaja que nos da el concierto económico”.

Existen materias que, pese a estar recogidos en el Estatuto de Gernika, aún no han sido transferidas. En términos de eficacia económica, ¿sería deseable que se concertasen?

D.: Bueno la eficacia económica es un término muy abierto porque yo creo que, de nuevo, si tomamos decisiones correctas, si aceptamos responsabilidad sobre nuestras decisiones, eso es lo más eficaz que hay. Claro, si otros toman decisiones por nosotros y si esas decisiones además son incorrectas, eso no es eficaz. Si aplicáramos ese punto de vista, cualquier transferencia nos daría la posibilidad de tener capacidad de tomar las decisiones y de acertar, mientras que si no estamos al albur de lo que otros decidan.

Luego está el tema de que en el momento actual hay determinadas transferencias que supondrían afrontar más gasto del que nos corresponde por nuestra tasa de PIB. O sea que desde ese punto de vista nos saldrían las cuentas un poco peor en el momento de asumir esa competencia. Yo me quedaría siempre con la primera parte de esta ecuación: el tomar nuestras propias decisiones y tener la capacidad de acertar con ellas es lo más eficaz para nosotros. El tiempo así lo ha dicho.

U.: Estoy totalmente de acuerdo con lo que dices porque, mira, otra vez volvemos a lo que hemos hablado antes del tema del riesgo unilateral. En el momento cero, entendiendo como momento cero el año 1980, se plantea la necesidad de que hay que cambiar el modelo de aportación al Estado, el modelo de cupo. Y se plantea que, desarrollando lo que implica el artículo 41-42 del Estatuto de Gernika, tienes que cambiar de fórmula y asumir el famoso riesgo unilateral. La otra parte con la que estás negociando ese tema te dice que no lo hagas, que es una locura, y efectivamente en aquel momento lo era porque o tenías una fe total en lo que iba a ser el futuro de Euskadi... pero en el momento que la economía iba así, que por lo tanto la recaudación iba así, el decir que yo asumo ese modelo cupo de pagar una cantidad fija al Estado y recaudar menos... Desde un punto de vista económico aquello parecía un error.

Y efectivamente hubo que esperar —estamos hablando del año 1980— hasta el año 1995, cuando las ventajas de esa fórmula se empezaron a ver. Y las ventajas de esa fórmula están en lo que dices tú. Que las cosas no hay que verlas siempre desde una perspectiva tontamente matemática y de corto plazo. No cojo esta transferencia porque me perjudica y cojo esto porque me beneficia. Otra vez volviendo a términos anglosajones, esto no es un cherry picking: es decir, que te ponen una cesta de cerezas, cojo esta que tiene buen aspecto, me la como, ahora esta la dejo... ¡No, no! Aquí estamos hablando de un proyecto global. Y el proyecto global es incorporar capacidades de actuación sobre todas las competencias que reconoce el Estatuto. Cuantas más sean esas competencias en ese marco global y con una capacidad presupuestaria que te permite quitar de un lado y poner en otro... pues ya te manejarás.

Desde una perspectiva tontamente economicista, la competencia que reconoce el Estatuto de Gernika en relación con la Seguridad Social, que está pendiente de transferencia, en estos momentos de crisis no te interesaría. Sin embargo, ha sido muy bueno y muy positivo que las autoridades vascas hayan seguido reclamando esa competencia a pesar de que en estos momentos de crisis —y no estamos hablando ahora del cupo— lo que aportan las empresas y los trabajadores vascos a esa “compañía de seguros” que se llama Seguridad Social, es menos de lo que están recibiendo.

D.: Desde un punto de vista a cortoplacista dirías: “Ah, pues no me interesa”.

U.: En cambio, desde una perspectiva de diseño global de País, la Seguridad Social, que la tienes reconocida su gestión, es algo que te interesa. ¿Y por qué? Pues porque forma parte del diseño de tu país.

D.: Y de nuevo nos hace responsable sobre su destino...

U.: Y luego ya vendrá el modelo de gestión, etc. Por lo tanto, yo creo que nosotros la fórmula estatutaria, que es el modelo en el que en estos momentos estamos inmersos, la tenemos que tomar en bloque, completa.

Pedro Luis Uriarte y Guillermo Dorronsoro

Pedro Luis Uriarte y Guillermo Dorronsoro.

¿El modelo vasco podría servir a la construcción de un futuro federalismo fiscal europeo?

U.: La contestación a esa pregunta es rotundamente sí. Y podíamos hacer una segunda pregunta: “¿Y será posible?”. Pues depende. Como existen tantos prejuicios en relación con el concierto económico pues posiblemente no. Pero voy a tratar de explicarme.

¿Cuál es el modelo de relación que establece la metodología de cupo actual con el Estado? Pues es muy sencilla: aquí hay una entidad subestatal que formalmente está por debajo del Estado, que tiene una serie de competencias, tiene una Hacienda y esa Hacienda recauda todo en su ámbito. Partiendo de eso, que hay una entidad subestatal, en este caso las instituciones competentes de los Territorios Históricos, que recauda todos los impuestos y aporta al Estado, es obvio que si ahora cambias los términos y sigue estando aquí el Estado y creas por encima una entidad supraestatal que es la Unión Europea, cuando ésta tenga Hacienda propia, que no tiene, el Tesoro Europeo, tenga por tanto capacidades de recaudación, ¿qué va a hacer?, ¿le va a decir a España, a Francia, a Alemania o a nosotros que no recauden y que se encargan ellos de recaudar desde Frankfurt? Es demencial. Tendrá que decir: “Teniendo en cuenta que los aparatos administrativos, de recaudación, etc., están a nivel estatal, sigan ustedes recaudando y páguenme mi cupo”. El modelo por lo tanto que hemos definido es perfectamente aplicable.

D.: Y sería más eficaz. Yo creo que el sistema del concierto aporta responsabilidad y aporta transparencia en la información económica que fluye entre las Administraciones. Lo que cada uno plantea es: “Yo estoy invirtiendo tanto en competencias no transferidas, tú tienes una parte alícuota que te corresponde pagar. Págame”. De esa manera tú estás financiando siempre la entidad, porque está claro que ella reparte de forma proporcional al indicador que se establezca, el PIB o el que se quiera definir. Y por lo tanto, la entidad que está por encima siempre cobra. Y las entidades que están por debajo siempre se hacen más responsables.

Esos dos principios, el de viabilidad-sostenibilidad del modelo y fomentar la responsabilidad y la proximidad entre el que recauda y el que toma las decisiones, creo que son principios que, con los matices que se quieran establecer, debieran ser de aplicación.

Pedro Luis Uriarte

Licenciado en Derecho y Ciencias Económicas por la Universidad de Deusto.

Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno Vasco entre 1980 y 1984.

Presidente de la Comisión Negociadora Vasca para la recuperación del Concierto Económico en 1980.

48 años de experiencia en distintos sectores (industrial, financiero, consultoría, universidad, etc.)

Presidente de Innobasque (2007-2009)

Autor de:
El Concierto Económico Vasco: una visión personal
Nuestro concierto: claves para entenderlo


Guillermo Dorronsoro

Doctor Ingeniero Industrial por la Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales y de Telecomunicaciones de Bilbao, Máster en Ordenación de Territorio y Urbanismo y miembro de la Fundación Altuna para Estudios Avanzados de Innovación.

Vicepresidente de IK4 Research Alliance y Director General de Informática de Euskadi. Inició su actividad en el ámbito de la consultoría estratégica en Socintec/Indra y Accenture. Ha ocupado puestos ejecutivos en entidades como Iberdrola, NMillennumEnergy, Labein e Innobasque.

Es Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Deusto.



Pedro Luis Uriarte y Guillermo Dorronsoro son fundadores de la Comunidad del Concierto-GureKontzertua (www.comunidadconcierto.com).

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