Mikel Aranburu Urtasun. Licenciado en Derecho y en Ciencias Empresariales: El Concierto Económico, como derecho histórico vivo que sostiene el armazón financiero de la Comunidad, exige atención diaria y permanente
2006-03-03
SILLERO ALFARO, Maider
Este año se conmemora el 25 Aniversario del Concierto Económico Vasco. ¿Es una buena oportunidad para reflexionar sobre su vigencia?
Sí, sin duda. Aunque como derecho histórico vivo que sostiene el armazón financiero de la Comunidad exige atención diaria y permanente. Pero es cierto que, como tal institución jurídico política pasa desapercibida para la inmensa mayoría de los ciudadanos; no así sus consecuencias de índole tributaria, claro. Por eso es oportuno detenerse a reflexionar con el pretexto del aniversario al que alude.
A lo largo de este tiempo se ha comprobado que el Convenio/Concierto es un modelo que funciona, pero ¿por qué es así? ¿cuáles son sus claves?
Funciona porque hay voluntad de que así sea y se ponen los medios precisos. No sin dificultades. Tras las leyes formales del Concierto o del Convenio Económico, de naturaleza jurídica, palpita una suerte de pacto o acuerdo entre dos voluntades políticas: la de las comunidades forales por un lado y la del Estado por otro. Ambas partes deben ser consecuentes con lo acordado y velar por el buen fin del pacto. Si cada órgano asume con responsabilidad y prudencia sus funciones, ya sean legislativas, administrativas o judiciales, el modelo debe ofrecer el resultado esperado. Razonablemente así ha sido, sin perjuicio de que, como en todo, haya mucho que mejorar.
¿Será capaz el actual modelo de perdurar otros 25 años más?
En el libro sostengo que el modelo Convenio/Concierto, tras siglo y medio de muy cambiante vida, se presenta hoy como un elemento de la identidad colectiva de los vascos peninsulares. Por ello es muy improbable que, en las condiciones políticas actuales, la sociedad vasca renuncie a él y, correlativamente, muy difícil que desde fuera le sea arrebatado. Esto no quiere decir que conservando la forma y naturaleza jurídico política no se produzcan nuevas adaptaciones y reformas derivadas de la cambiante morfología del entorno estatal y europeo. Una vez más, en esas negociaciones, los representantes de las instituciones forales deberán estar atentos, capacitados y briosos. La trayectoria histórica avala este proceder.
Estamos equiparando el Convenio y el Concierto, pero ¿a qué se deben esas similitudes?
El modelo, como tal, es el mismo. Las diferencias entre ambos textos hoy día son residuales y anecdóticas. Históricamente, y concretamente tras la dictadura franquista, la peculiar evolución del sistema de Convenio/Concierto se caracteriza por el involuntario y fructífero amparo mutuo de ambos instrumentos ante el Estado; de tal modo que el superviviente y aún vigoroso Convenio de 1969 sirvió de soporte para el Concierto alavés de 1976 y así, indirectamente, para la plena restauración del moderno Concierto habida en el año 1981. Éste a su vez ha sido la guía del Convenio navarro que ha seguido sus pasos hasta hoy. Por eso los textos son casi idénticos.
¿Cuáles serían, entonces, las diferencias más notables?
Las diferencias más notables se derivan más de la organización política y territorial de los territorios forales de Vasconia que del propio Convenio/Concierto. La articulación de ésta en dos comunidades autónomas, una uniprovincial, la Comunidad Foral de Navarra, y la otra triprovincial, la Comunidad Autónoma del País Vasco, provoca que los efectos de la aplicación del Convenio y del Concierto no sean idénticos.
¿Podría usted detallar un poco más?
Sí, me explicaré. Mientras en Navarra es la propia Comunidad Foral la entidad competente y titular de los derechos, en la CAPV el poder tributario es de los Territorios Históricos que la integran. El Estatuto de Gernika no conformó las Juntas Generales como cámaras legislativas en sentido estricto y tan sólo el Parlamento Vasco ostenta esa potestad. Por ello las normas emanadas de las Juntas Generales tienen rango reglamentario en tanto que las dictadas por el Parlamento de Navarra lo tienen de ley formal. Las consecuencias de esta caprichosa diferencia carecen de efectos reales ante los sujetos pasivos y afectan fundamentalmente a la competencia de los órganos jurisdiccionales que han de conocer los casos de impugnación. La vía contencioso-administrativa para las normas forales de los Territorios Históricos y el Tribunal Constitucional para las leyes forales. La reciente experiencia de más de ochenta normas forales recurridas en la CAPV frente a tan sólo cuatro en Navarra ha demostrado, amén de la intencionalidad política, la vulnerabilidad del sistema. Este es un problema que ya se halla en vías de solución en la CAPV.
En uno de los capítulos del libro se plantea la “imperfección” de este modelo...
Sí, dedico un capítulo a estudiar diversas lagunas en los elementos sustanciales del texto legal como los principios generales y los criterios de armonización fiscal. Existen a mi juicio conceptos jurídicos indeterminados (como el de la presión fiscal efectiva global equivalente), limitaciones al poder normativo, órganos ineficaces, etc. Y profundizo en el estudio de las reglas de armonización o puntos de conexión imprescindibles para un satisfactorio funcionamiento del modelo. Unas reglas o puntos de conexión que todavía no son plenamente coincidentes en el Convenio y en el Concierto, que materialmente no pueden contemplar la amplia y compleja casuística que día a día proporciona la actividad económica, que se apoyan en conceptos de difícil o imposible prueba y que, a veces, no reparten los rendimientos como desea el ajuste financiero. Por ello son, en ocasiones, problemáticos, insuficientes o desacertados.
¿Y qué podemos decir acerca de “lo justo” del modelo?
También me interesa averiguar qué hay de cierto en la continuada imputación de privilegio y me pregunto sobre la justicia del modelo en términos financieros. Es una censura pródigamente acogida en el subconsciente político de muchos españoles pese a la reiterada negación que se hace de ella. El reiterado argumento del riesgo unilateral y la garantía de solidaridad no aquieta las suspicacias. También del otro lado es constante la acusación de expolio a que son sometidos los territorios forales por el Estado, a pesar del Convenio/Concierto. La de privilegio y la de expolio son imputaciones dialécticamente suplementarias y científicamente indocumentadas.
En este análisis observo y señalo algunas fallas en el área concerniente a la aportación económica o cupo, en algún caso basándome en estudios de terceros. Y denuncio la falta de información pública en los datos de base para los cálculos de los parámetros, las magnitudes presupuestarias, los ajustes y las compensaciones. La carencia es tal que no parece factible aplicar un criterio científico que avale o rechace la bondad y equidad que se arroga el modelo. La subsistencia y contenidos del Convenio/Concierto se ven sometidos en la práctica a la negociación, el compromiso y la transacción en un ámbito político de opacidad que choca con el ideal democrático asentado en la transparencia. Todo el procedimiento adolece de falta de información pública suficiente y ninguna de las administraciones implicadas ofrece los datos y cifras relevantes que permitan su estudio y contraste.
Podríamos decir que este es un libro jurídico-económico, pero también mezcla aspectos más sociológicos o filosóficos...
Bueno, sí, pero no es para tanto. En una parte del libro recojo la opinión de los representantes políticos en sus intervenciones en las respectivas cámaras y otros foros. Son muy elocuentes y expresan bien la complejidad y aún incoherencia de las posiciones partidarias ante el modelo según se vea desde “Madrid” desde “Vitoria” o desde “Iruña” y, además, según se trate del Convenio navarro o del Concierto vasco. Es muy curioso. Y aún más si se escuchan las voces de representantes de otras Comunidades Autónomas. En general hay gran desconocimiento en la clase política. Al leer las declaraciones de algún Consejero de Economía de Comunidad Autónoma espanta imaginar lo que pensará el ciudadano de a pie.
Entonces, y para finalizar, ¿qué conclusión podríamos deducir? La conclusión que obtengo es que por su lejano origen histórico, intrincada estructura y confusa génesis y actualización, el Convenio/Concierto posee el carácter de un mecanismo que opera desde lo jurídico-político como constructor de la identidad en un espacio simbólico en el que es exaltado por todas las posiciones políticas (o casi todas; hay que excluir a una parte de la izquierda abertzale que, consecuentemente, defiende un marco independiente). Es un fenómeno que desde la antropología cultural se explica como intuitivo, de gran vaguedad, que organiza los elementos simbólicos sin explicarlos y cuya significación última se esconde en un saber críptico, sólo inteligible por expertos e iniciados pero entrañablemente sentido por todos los ciudadanos. Un artefacto de gran potencia simbólica que proporciona recursos materiales dignos de aprecio. Mikel Aranburu Urtasun Mikel Aranburu Urtasun es licenciado en Derecho y en Ciencias Empresariales y desde 1980, por oposición, Inspector de Tributos al servicio de la Hacienda Foral de Navarra. Por las distintas responsabilidades asumidas, ha participado activamente en las cesiones que conforman el sistema tributario y el progreso de su gestión. Es autor además de numerosas publicaciones y posee una dilatada experiencia docente. Ha sido Vicepresidente Por Navarra de Eusko Ikaskuntza. Hoy en día es secretatio de la Fundación J.M. Barandiaran. Mikel Aranburu compatibiliza investigación y divulgación de la cultura tradicional y la etnomusicología. “Provincias exentas. Convenio-Concierto: Identidad colectiva en la Vasconia peninsular (1969-2005)”
